El déficit público español.

Los medios de comunicación se hicieron eco de las palabras del Gob. sobre nuestra posición en el concierto internacional, como que somos la octava potencia económica mundial, que estábamos mejor blindados frente a la crisis que otros, cuando en realidad la cosa iba de Guatemala a guatepeor. Dichos discursos triunfalistas, ciertamente sobrestimados, intentaban tranquilizar, pero, la opinión no creía en aquellas frases, por el contrario, ella creía que eran sugestivos castillos de naipes, y en efecto, vimos como se derrumbaban uno a uno con el leve soplillo de la realidad. La simple ubicación de nuestro país respecto a los países de nuestro entorno nos ilustra. Cotejemos, por ejemplo, las autopistas belgas con las españolas, el estado de bienestar español con el francés (becas, ayudas sociales, ayudas para el alojamiento, transporte, etc.), el sistema de protección social español con el alemán… Podríamos hacer una lista casi interminable que haría tabla rasa liquidando aquel triunfalismo de los que venden humo a diestra y siniestra que pretendendiendo distraer al pueblo.

Sin embargo, aquellos países que disfrutan de unos avances sociales dignos, han tenido que financiarlos de alguna manera, y en economía, el dinero del Estado viene de sus propios ciudadanos, por lo que, las comodidades que aquellos países disfrutan, son pagados a veces a unos precios excesivos para el contribuyente.

Esto es especialmente relevante en un momento como el presente. La crisis actual ha forzado a los diferentes gobiernos a realizar esfuerzos en algunos casos sin precedentes. Las autoridades se han empleado a fondo en mitigar los efectos negativos de la crisis y han creado planes de choque para relanzar las economías. Las actuaciones se pueden clasificar en dos bloques de medidas según el Banco de España. Un tipo serían aquellas destinadas a apuntalar el sistema financiero, y otro las dirigidas a fomentar el gasto, éstas son dos de las características más relevantes de la crisis. España se ha inscrito en esta tendencia de política económica.

Por otro lado, en la zona Euro, la política fiscal es el único instrumento de estabilización que tienen los países bajo su control, lo que ha permitido mitigar, el descenso de la actividad fruto la crisis, aunque dichas medidas hayan afectado poco al paro galopante que enfrenta el país.

Efectivamente, el esfuerzo fiscal en España ha sido mayor que en otros países del entorno, lo que ha dado como resultado una caída menor de la actividad (PIB) que en otros países del entorno. De hecho, la caída del PIB español según los últimos datos publicados ha sido de un 2,9% en el primer trimestre del 2009, comparado con el 6,9% de Alemania, 5,9% del Reino Unido o el 3,2% de Francia. La cruz de este dato, es que el mercado de trabajo español se ha visto mucho más afectado que en otros países, una enfermedad recurrente que arrastrra la economía española.

España estaba obligada a un esfuerzo mayor, dado que no había cumplido antes correctamente sus obligaciones, a pesar de que los síntomas de agotamiento del modelo habían aparecido antes incluso del estallido de la crisis y que la opinión lo venia deunciando con frecuencia. Adicionalmente, nuestra economía es más vulnerable fruto de la escasa diversificación productiva y por ello fue fustigada con mayor virulencia, además, el país estaba en pleno proceso de ajuste inmobiliario (suave, eso sí, pero ajuste al final y al cabo). Por poner un ejemplo, nuestro país ha sufrido una caída de los ingresos extraordinarios que permitió recaudar durante el boom inmobiliario de los años precedentes, otros países han sufrido en menor medida, porque el desarrollo no estaba centrado en el crecimiento inmobiliario. Consecuentemente, el cuadro macroeconómico existente en pleno estallido ha permitido una avalancha de medidas fiscales muchas veces sindicadas de apaños desordenados.

Las medidas de política económica adoptadas han hecho que las cuentas del Estado pasen de un 2% de superávit en el 2007, a un déficit que según las estimaciones del gobierno y el BDE podría llegar a un 10%. Según el BDE, el gobierno ha acabado el margen de maniobra en materia de política fiscal. Y eso que las previsiones señalan que la caída del PIB seguirá durante lo que resta de año, e incluso en el 2010 aunque a una menor tasa, algunos expertos indican que durara algunos años más. Es necesario según el BDE que el gobierno se comprometa (como ya ha hecho en sus objetivos de estabilidad presupuestaria 2010-2012) en un proceso de consolidación fiscal creíble que permita mantener la confianza en la estabilidad presupuestaria a medio plazo.

Pero ¿por qué tenemos tanto miedo al déficit en las economías de los países ricos?

En España este término era desconocido hasta la llegada de la democracia. Nunca se tuvo déficit público anteriormente, porque nunca se tuvo nada importante que financiar. Fue con el advenimiento del "estado de bienestar", y la financiación del mismo que las administraciones públicas españolas empezaron a registrar déficits sucesivos hasta el 2005, donde registró por primera vez un superávit en las cuentas públicas de un 1.0% del PIB.
Tradicionalmente, el déficit fiscal se financia con la emisión de moneda, impuestos o el recurso a la deuda. La emisión de moneda implica el siguiente mecanismo. Imaginemos que tenemos una deuda con un amigo, pero que al mismo tiempo tenemos la capacidad de imprimir unos billetes que son aceptados como medio de pago, esto es monetizando que implica simplemente ir a nuestra impresora, imprimir la cantidad necesaria de billetes y dársela al amigo saldando así la deuda. El Estado tuvo esa capacidad, y en frecuentes ocasiones se ha utilizado hasta la entrada de España en el Euro . El problema de este método es que, genera inflación y merma la capacidad de la política monetaria para alcanzar el objetivo de control de precios.

El significado de esta última frase en clave económica es bien simple. Existe el consenso de que la política monetaria debe centrarse en la consecución de una inflación controlada (el BCE concreta esto en una inflación inferior pero cercana al 2%). Sin embargo, si el déficit es excesivo, es decir si se cree que el Estado no va a poder hacer frente al nivel de deuda acumulada, los agentes esperarán que finalmente se acuda a la monetización, por lo que anticiparán una inflación mayor hoy, minando el poder de la política monetaria para controlar los precios. Es un caso de conflicto entre la política monetaria y la política fiscal, donde el país estaría en un régimen de liderazgo monetario. En una zona como la del Euro, donde existe una política monetaria única, cabía la posibilidad de que hubiera países que actuaran como "free riders", es decir, que actuaran de forma irresponsable en materia fiscal, dado que no serían sólo ellos los que sufrirían los efectos, sino el resto de países que deberían acudir en su ayuda. Para evitar estos decontroles, Alemania propuso (e impuso) un régimen de coordinación de política fiscal que se concretó posteriormente en el pacto por la estabilidad y el crecimiento.

Bien, dado que la monetización del déficit público ha sido desterrada del terreno de la política económica, la siguiente opción de política fiscal es la utilización de impuestos, técnicamente se llama estabilizadores automáticos aquellas figuras de la estructura fiscal (impuestos) que sin necesidad de modificarlos actúan de forma contra cíclica (esto es si la economía crece, los estabilizadores la ralentizarían para no provocar un calentamiento). Por ejemplo el impuesto de sociedades al reducirse el beneficio de las empresas en épocas de crisis, supone un esfuerzo menor para éstas al mitigar el impacto contractivo del impuesto. Igual pasa con el IRPF u otros impuestos indirectos. Los efectos de estos estabilizadores son especialmente importantes en Europa, y por lo tanto en España. Así, si el país está en época de auge, estos instrumentos atemperarán los posibles recalentamientos de la economía, mientras que en épocas de recesión, reducirán su presión sobre los agentes ayudando a la recuperación. Estos estabilizadores actúan independientemente de la actuación del gobierno. En España, se han reducido los ingresos públicos desde el estallido de la crisis de forma preocupante. De hecho esta crisis tiene como característica diferencial según el servicio de estudios del BBVA que ha implicado una caída de los ingresos mayor (4,4 puntos porcentuales del PIB) que crisis anteriores.
La segunda opción en términos impositivos es la modificación de impuestos. Sin embargo, si modificamos los impuestos en función de la posición cíclica de la economía, impedimos el funcionamiento de los estabilizadores anteriormente mencionados. Además, tanto la teoría keynesiana como la neoclásica defienden por diferentes razones, la no modificación de la estructura impositiva ya que, entre otros efectos, podría tener repercusiones negativas sobre la incertidumbre a la que se enfrentan los agentes económicos. Los agentes necesitan un marco impositivo estable que les permita planificar sus actividades económicas independientemente de la actuación del gobierno. Por ello, la discrecionalidad en la modificación de los impuestos directos no suele ser recomendada como veremos más adelante.
Sí es recomendable modificar los impuestos indirectos para poder financiar el déficit necesario en épocas de crisis. Esa es una de las medidas que el gobierno ha tomado en estos días. El problema a la hora de utilizar los impuestos indirectos, es que se pagan, independientemente del nivel de renta, lo que implica que una persona que gana millones al mes, pagará igual que una persona que gana unos cientos de euros. Sin embargo, si lo que se modifica son los impuestos indirectos de tipo "pigouviano", los que gravan aquellos bienes con externalidades negativas (tabaco, energías contaminantes, etc.) los males acarreados son menores. Esto es especialmente importante cuando la actuación de los estabilizadores automáticos no es suficiente y se tiene que acompañar con aumentos de los impuestos.
Por último, dado los efectos perniciosos de las anteriores lo que le queda al gobierno es el recurso a la deuda. En España la creación de un mercado de deuda que permita al estado financiar sus déficit de forma ortodoxa (deuda) es muy reciente. En pocos años (desde principio de los 80 hasta finales de los 90) se ha podido crear una gama de instrumentos de deuda pública adecuada a las necesidades del estado, crear una de una base de demandantes para los valores, se han instaurado procedimientos de emisión de la deuda suficientemente modernos que aseguraran un adecuado grado de competencia y eficiencia y se ha desarrollado un mercado secundario líquido, seguro y eficiente.
El resultado ha sido que el volumen de deuda pública en circulación ha pasado de 87.000 millones de euros en 1987 a 411.000 según el último dato publicado por el Tesoro.
En los últimos años España ha logrado reducir su nivel de deuda de manera vertiginosa. Si en 1996 llegamos al récord de deuda con respecto al PIB, un 56%, en el 2007 dicha cifra se redujo hasta un 36,2% según datos de eurostat (uno de los niveles más bajos de toda la OCDE). Pero este tipo de cifras de nada vale si no se compara con países del entorno, como por ejemplo el 89% de Bélgica, 68% de Francia o el 65% de Alemania. Es decir, teníamos la mitad de déficit público que los países más avanzados de la zona euro.
Es evidente que con el esfuerzo fiscal para el estímulo de la economía, este déficit acabará a final de año inflado lo que podrá tener repercusiones en la calidad de la deuda española. El diferencial con el bono alemán se ha ido reduciendo desde febrero donde alcanzó más de 130 puntos básicos. Los mercados se están calmando, y ahora dicho spread se sitúa en unos 30 pb en la segunda semana de junio.
Pero dado que hemos visto el deterioro de las cuentas públicas en los últimos meses, cabe preguntarse qué tipo de mecanismos tenemos para controlar el incremento del déficit público en España.
En la legislatura del PP se impuso el déficit cero como premisa, lo que fue criticado por economistas e instituciones por poner un corsé innecesario y pernicioso para la economía. Esto es así, porque esta regla de política fiscal no tomaba en cuenta el ciclo, y podía ocurrir que en épocas de crisis, la necesidad de obtener un déficit cero acentuara la recesión en vez de amortiguarla. Se tuvo que modificar dicha ley en el 2006 tomando el principio de equilibro en las cuentas públicas que contenía la anterior legislación, pero adecuándolas al ciclo.
Esto además se inscribe dentro del Pacto por la Estabilidad y Crecimiento (PEC) en el seno de la zona euro que limita la cuantía del déficit público en los países euro.
Este pacto se modificó en el 2004 fruto del desacuerdo entre la Comisión y el Consejo al aplicar las sanciones a Francia y Alemania. Se incluyeron flexibilidad en la aplicación de todas las fases y se dejó cierto margen de discrecionalidad pensando en épocas de crisis. Los países de la eurozona tienen que elaborar unos planes macroeconómicos que son revisados de forma multilateral y donde se tiene que presentar un plan creíble para salir de ciertas situaciones deficitarias permitidas por el Pacto como la actual.
En Junio del 2009 se presentó el Plan de Consolidación fiscal 2010-2012. En él, el gobierno se compromete a reducir el déficit en 2012 a un 3%, lo cual es un objetivo en el mejor de los casos ambicioso ya que implica una reducción de entorno al 30% en tres años consecutivos.
Esto es especialmente relevante ya que con tasas de crecimiento de entre 2,5% y 4% España pudo reducir de un 6,5% en 1997 a un un superávit del 2% en el 2007: 4 puntos y medio en 10 años. El gobierno promete reducir 7 puntos porcentuales en 3 años, algunos de los cuales tendrán tasas de crecimiento negativas según las últimas estimaciones de eurostat. A ello además tenemos que añadir que España sufrirá de un ajuste suplementario al perder unos ingresos extraordinarios que le habían permitido entre otras cosas la reducción del déficit hasta unas cifras de las más exitosas de la zona euro. Esos ingresos no eran otros que los derivados del boom inmobiliario que durante tantos años lubricaron la máquina del crecimiento español. Ese aceite no se cambió, ni complementó ni se buscaron alternativas que sustituyeran al viejo lubricante inmobiliario cuando éste estuviera demasiado usado.
Ahora el gobierno se encuentra en una tesitura un tanto incómoda. Por un lado tiene que seguir yendo de la mano de las políticas keynesianas de gasto, independientemente de las consecuencias económicas, porque ése es el perfume que ha vendido en el Plan de Consolidación Fiscal. Pero por otro lado, no puede dejar que sus cuentas públicas se deterioren a los niveles de los 80 y buena parte de los 90, por las consecuencias negativas en el cuadro macroeconómico del país.
Para acometer esa tarea de consolidación, el gobierno deberá recortar gastos en un momento que además está recibiendo menores ingresos fruto del enfriamiento de la economía. Los estabilizadores automáticos no serán suficientes para compensar ese desfase, y se deberán acometer reformas que reduzcan el gasto en más de cinco puntos según el servicio de estudios del BBVA para poder acometer la proeza de reducir el déficit público a niveles que entren dentro del PEC. Subir impuestos es una opción, pero aparte de que no es una medida muy popular, tiene importantes consecuencias sobre la economía. Según algunos estudios la mayor parte, es decir 88%, de las consolidaciones fiscales que se basan en subida de impuestos han fracasado, mientras que las que se basan en reducción del gasto público, principalmente improductivo, han tenido éxito.
En este equilibrio casi funambulístico se encuentra el gobierno, habiendo prometido dos cosas contradictorias: por un lado más políticas sociales, y por otro una consolidación fiscal que necesitaría un ritmo que solo se puede sostener -siempre según las estimaciones a día de hoy- con una reducción de entre otros, esas mismas políticas sociales.
La única salida es llevar una política económica dirigida a fomentar nuevas actividades de alto valor añadido para poder superar la cojera que le quedará al país tras la crisis inmobiliaria. Una política económica dirigida a promocionar la internacionalización de las empresas españolas, para empujar de una vez por todas la demanda externa que siempre ha sido un lastre para España. Esa nueva forma de ingresos podría en alguna medida suplir la reducción de gastos inmobiliarios, y ahora es el momento de volcarse de una vez por todas en el sector exterior español.
Falta ver si, como se dice en economía, los políticos tienen comportamientos miopes frente a la crisis, o si se pondrán gafas de una vez por todas. Ivan Ayala